胡锦涛总书记在党的十七大报告中将发展慈善事业纳入社会保障体系的未完善之中， 第一次明确了慈善事业与我国社会保障制度之间的关系， 第一次界定了慈善事业在我国社会 保障体系中的地位， 即慈善事业是我国建立覆盖城乡居民的社会保障体系的补充， 是改善民 生、促进社会和谐的崇高事业。这些重要论述使我们认识到，在构建社会主义和谐社会的过 程中， 现代慈善公益事业不仅是正确处理各种社会矛盾的一个重要途径， 而且是衡量社会进 步的一个重要标尺。

    一．中国现代慈善事业发展概况

    （一） 慈善组织的发展  改革开放以来，由于及时停止了“以阶级斗争为纲”的错误路线，使得社会上原来的高 度紧张甚至对立的人际关系得到缓和，开始营造出尊重人权的社会氛围，党和政府任务，社 会主义现代化建设应该许可民间力量承担政府下放的部分社会福利救济责任，这就打开了改 革国内慈善公益事业的复兴思路，这期间，在政府的支持下的全国性慈善团体陆续成立。例 如，1981 年 7 月 28 日，经中央书记处第 100 次会议批准，中国儿童少年基金会在北京成立， 开启了中华慈善公益事业的新篇章，是我国大路第一个共募基金会，其宗旨是辅助国家发展 儿童少年教育福利事业。1982 年 5 月 29 日，宋庆龄基金会筹建成立，其主要开展少儿文教 福利方面的公益慈善事业。1984 年 3 月 15 日，经国务院批准，中国残疾人福利基金会在北 京成立。1989 年成立中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会。这些运行型基金会，即在筹 募慈善基金的同时组织实施各项救助资助项目的基金会，成为我国早期慈善基金会的一个特 色。1993 年 1 月，全国出现第一家地方性慈善机构——吉林省慈善总会，1994 年民政部创建 中华慈善总会，随后各慈善公益基金会和地方慈善公益机构犹如雨后春笋般纷纷设立，它们 在善款募集、灾害救助、济贫扶困、社会关爱、志愿行动等方面发挥了越来越多的作用，成 为政府救助工作的重要补充。 从民政部统计公报数据对比看，1980 年以前，全国仅有中国红十字会、中国福利会等 几个民间团体。1990 年，全国共有 1.08 万个各类民间组织，其中民政部批准成立的全国性 社团 83 个；2000 年，全国共有 13.1 万个各类民间组织，10 年增长可十多倍；2007 年全国 共有 38.1 万个各类民间组织，其中社团 20.7 万个，比 2000 年增长了近 2 倍。从民政部门公 布的慈善资金募集数量变化看，1990 年接受国际社会的无偿援助和捐赠总价值为四百多万 美元，国内民众捐赠的资金极少；2000 年，全年社会各界捐赠资金达到 16.4 亿元，其中民 政部门组织筹集的社会捐赠资金及物资折合金额为 12.5 亿元，慈善团体募捐资金 3.9 亿元。 到 2007 年全国各级民政部门共接收捐助款 42.4 亿元，接受捐赠衣被 6311 万件，其他物资 折款 7973.2 万元；民间慈善公益组织募集的社会捐赠总额达到 223.16 亿元，社会慈善团体 募集的资金额大大超过了民政部门接受的捐赠资金额。 《2011 慈善蓝皮书》披露，在慈善捐 赠方面，据不完全统计，2010 年我国的社会慈善捐赠总额达到了 700 亿元，比 2009 年 542 ， ， ① 亿元有大幅度增长。 中国社会工作协会会长徐瑞新认为： “慈善事业正在成为社会的主流观 念” ，民营企业成为我国慈善公益事业中慈善捐赠的中坚力量。这些横跨公、私域的非“公” 非“私”“公私合作”的社会第三部门，对弘扬公民慈善公益精神、推进我国社会福利、社 、 会救助事业的发展都具有重大意义。

    （二） 大灾难后慈善事业的崛起  改革开放放以来，特别是近十多年来，中国在社会主义市场经济制度下构建和谐社会的 奋斗过程中，经历了四次重大自然灾害的考验，现代慈善公益事业得到了迅速的发展。家宝 总理在谈论中国人民抗击灾害的感受时曾指出， 一个民族在灾害中形成的凝聚力， 定将推动 民族的团结和进步；一个民族在灾难中失去的，也必将在民族的进步中获得补偿。我们经历 ② 了一场磨难， 也使中华民族的精神得到了升华， 中国人民更加团结， 中华民族更加坚强。 历 史已经证明，中华民族在抗击各种自然灾害的斗争中，体现了顽强坚韧的大勇、心系苍生的 大爱，折射出中华民族愈挫愈勇的宝贵品格。 1998 年 6 月份起，由于雨水充沛，长江、松花江、嫩江、珠江相继发生百年不遇的特大 洪水，全国 29 个省遭受不同程度的洪涝灾害，全国各地人民发扬“一方有难，八方支援” 的大团结大协作精神， 纷纷组织捐款捐物紧急募集进内外捐赠款物达 134 亿元， 为中国有史 ③ 《中国人民共和国公益事业捐 以来接受捐款捐物最多的一年。 随后出台 1999 年 6 月出台的 赠法》 ，以国家法律的形式来规范社会组织和个人的捐赠行为，使我国慈善捐赠活动开始纳 入法制管理的轨道。 2002 年末全球开始流行非典型性肺炎， 我国截止 2003 年 4 月份， 疫情波及全国 26 个省、 自治区和直辖市，疫情发生后各地组织个人踊跃投身到抗非工作中，5 月底就募集社会捐赠 款 9.61 亿元人民币。此后，捐款的规模继续扩大，最终突破 40 亿元人民币。积极的社会募 捐政策的出台，掀起了全国继 1998 年抗洪救灾捐赠的又一次公益捐赠热潮，它不仅解决了 许多困难群体的燃眉之急， 成为政府社会救助体系的一个有益补充， 并且形成公益捐赠的社 会氛围，推动了我国慈善公益事业捐赠工作的制度化管理。 2008 年南方地区连续遭受低温冰冻极端天气过程袭击，波及 20 个省（区、市）和新疆 生产建设兵团，灾害发生后，在“政府推动、民间运作、社会参与、各方协作”机制的指导 下， 社会各界主动地开展多种形式的捐赠与救助活动， 使得救灾工作实现了全面化动员与参 与，极大地增强社会救助力量。通过这次赈灾募捐活动，社会性的公益慈善活动呈现出几个 特点：一是捐赠款物流向量基本与受灾程度成正比。二是红十字会、各地慈善协会等社会组 织发挥了重要积极的作用。 包括各级红十字会和各地慈善组织在内的社会团体共接受了各界 捐款捐物占总捐赠的 26.8％。 三是国内民间捐赠潜力大， 来自国内民间 （包括公务员、 军人、 企业单位职工和其他民众）的捐赠占总捐赠总额的 18.5％，占国内捐赠额的 27.3％呈现出 捐赠越来越平民化、大众化， 2008 年 5 月 12 日 14 时 28 分，四川省汶川发生里氏 8 级的特大地震灾害，它造成了四 川、甘肃、陕西、重庆等（区、市）的 417 个县、44656 个乡（镇） 、47789 个村庄受灾，受 灾人数达 4624 万。灾害发生后震动了全中国，也唤起了中国民众的爱国情怀和慈善精神， 为了奉献自己的一片爱心， 各地自发捐款者络绎不绝， 无论是富裕的沿海地区还是欠发达的 内地省份，不仅仅有工商企业和企业家、演艺体育明星、社会组织纷纷解囊，而且上至国家 领导人，下到普通民众，几乎形成全民参与热潮。震后发生的一个月里，平均每天有近 15 亿元的捐赠。民政部和财政部报告，截止 2008 年 9 月 4 日 12 时，全国共接收国内外社会各 ④ 界捐款物共计 593.18 亿元。 涌现出献血、救助队、义演募捐等感人的一幕又一幕，把我国 慈善公益事业的发展又推向了一个高潮。

    二．当代中国慈善事业发展的隐患

    在各种灾害后我国慈善事业发展也取得了卓越的成绩，但是受到我国社会经济发展水平 和慈善意识的限制， 加上制度设置上存在的问题， 慈善事业在社会发展中没有起到它应有的 作用。发展慈善事业既是一种客观的社会要求，也是反映社会文明进步的重要标志，它关系 到广大人民群众的切身利益，关系到社会的稳定和发展。

    （一） 慈善意识、慈善文化缺失 中国传统的财富观，不利于形成现代的慈善理念，传统不露富、藏富的封建意识观念和 慈善文化要求对财富的乐观态度和积极态度相背离，受“杀富济贫” “不患寡而患不均”等 封建意识的影响，人们形成了不露富守财为中心的财富观。众所周知，慈善事业的资金重要 来自捐赠，而我国传统家族财富遵循“血缘内继替、代际间分配”的继承原则，父死子继， 被视为天经地义的不二法则，一直延续至今，这就不难理解国人甚少将遗产捐赠社会，而只 留给子孙，为子孙奠定一份基业，这种家族财产继承方式也影响了财产的捐赠，这是造成我 国慈善参与率低，募集善款少的一个原因。

    （二） 慈善组织发展不完善 1．缺乏真正现代意义上的慈善基金会是目前我国慈善事业发展落后的主要原因。原美 国基金会中心主席安德鲁斯在 1956 年出版的《慈善基金会》一书中给慈善下了定义： “慈善 基金会是一种非政府、非营利的这种，拥有自己的资本金，有自己的受委托人活理事会负责 管理，其设定的目的是维护和资助那些服务于公共福利的社会、教育、慈善、宗教活动，或 者他类似活动。 ”按照这一定义我国目前只有 100 多家。政府主导慈善机构持垄断格局，这 是当前我国慈善事业的一个不争事实， 就目前我国现有的 100 多家慈善基金会也不是完全意 义上的慈善基金会， 现代意义上的慈善这种一般是与政府完全分离的民间组织， 而我国的组 织与政府或明或暗都有着千丝万缕的联系。 2.慈善机构组织的机制不健全，致使慈善组织运作不透明，失去民众的信任。 “慈善组织 作为慈善公益事业的运作组织，是没有组织利益的，更没有自我利益，公开与透明是一项铁 的原则。 ⑤慈善基金会最重要的特征就是它的独立性、中介性和透明性，而目前我国慈善组 ” 织在独立性、 中介性和公开透明上都存在着很大问题。 基金会制度的缺失使得善款的管理和 使用缺乏透明性，也造成了民众对基金会的不信任，影响了善款的募集。由于慈善机构的半 官方化造成了慈善机构缺乏必要的行业自律、监督和审计，没有募集和执行的专业分工，善 款使用上随意性大，甚至出现侵占、挪用、贪污的行为，使其公信力受质疑。最后慈善事业 专门人才的缺失也严重影响了慈善事业的发展， 现在许多慈善机构与民政部还是 “一个部门， 两个牌子” 。慈善部门的负责人主要来自政府，他们一一种与政府类似的逻辑运作，普遍存 在人浮于事，工作效率不高等情况，甚至造成了有的部门把自愿救助转化为变相摊派。

    （三）慈善事业缺乏完善的法律保障 慈善事业的发展，需要有法律法规的保障和政策的推动。现阶段我国涉及慈善的法律 法规主要是《中华人民共和国公益事业捐赠法》《红十字会法》《社会团体管理条例》《基金会管理条例》 等， 虽然这些法律法规对规范我国慈善事业的发展起到了一定的规范和促进 作用，单从总体来看，我国有关慈善的法律制度仍滞后于慈善事业的发展需要。从法律的层 次上看， 慈善立法的立法层次比较低， 还没有制定出用于鼓励和规范慈善事业发展的综合性、 ⑤ 系统性的《慈善法》 ，原有的一些法律法规原则性强但缺乏实施细则，与其他法律体系衔接 力度不够。抽象性太强难以落实。税法对慈善捐助实际减免率过低，执行标准不一，影响了 企业和民众的捐赠的积极性。

    （四）慈善事业发展缺乏有效的监督 政府实际上的重准入，缺监管影响了慈善事业的发展，注册管理实行双重管理体制和 慈善组织注册资金的要求抬高了慈善事业进入的门槛， 是许多非营利机构因为不能合法登记 而失去了监督。同时“全国性公墓基金会不低于 800 万元人民币，地方性公墓基金会的原始 基金不低于 400 万元人民币， 非公募基金会的原始基金不低于 200 万元人民币， 而且必须为 到账货币资金”.这样高的资金门槛也使得很多热心公益事业的团体对于登记注册无能为力。 政府监督由于政出多门，加上没有具体实施细则而使监督落空。按照《社会团体登记管理条 例》和《基金会管理条例》对慈善组织享有监督管理职能的主体包括民政部门、业务主管部 门、财政部门和审计部门。两个条例虽然规定了慈善组织受多重主体监督，但是却没有具体 规定监督主体监督的实施细则， 这就造成了多远监督主体之间相互扯皮、 相互推诿和摩擦的 尴尬状况。慈善组织内部监督的不完善，也造成了善款管理使用上的不规范，影响了慈善组 织的公信力。

    三．国外慈善事业发展模式

    20 世纪 80 年代以后，伴随着世界范围内的民主化和全球化浪潮，慈善公益组织出现了 蓬勃发展的局面，欧美等资本主义国家举行的国家干预的“凯恩斯主义“逐渐被抛弃，被称 为”全球结社革命“的私有化运动进一步推动慈善公益事业的发展，几乎所有国家里都存在 有慈善公益组织构成的庞大的网络。 随着现在社会的发展与进步， 越来越多的国家和民众认 识到，慈善事业是均衡财富流向、避免收入差距扩大、具有经济收入再调节功能的一种公益 事业， 是社会文明进步的重要标准。 因此各国政府纷纷建立适宜于本国国情的慈善事业发展 模式。

    （一） 民间主导型的美国模式 美国把基金会作为私人资金纳入公共事业用途的桥梁，做为政府社会福利保障的补充， 与其他非营利组织一起形成自身的民间主导型慈善公益事业的传统， 美国有五万六千多家基 金会，总资产近五千亿美元，其中独立的私人基金会约占 85％，公司基金会约占 5％，它们 属于“非公募基金会”一类，在美国私人基金会占据着绝对的领导地位，最大的基金会几乎 都是私人基金会。⑥ 美国是一个志愿者较多的国家，志愿者组织打 100 万个，志愿者无处不在地活跃在公共 图书馆、公园、医院、法院、老人服务中心、家庭与儿童保护服务机构等地。2005 年得一 项调查表明，约四分之一的美国人当过志愿者，18 岁以上成年人参加志愿者服务的大约占 该年龄段总人口的一半，其中每人平均每周当志愿的时间为 3.5 个小时。 美国对慈善组织也进行了行之有效的监管。美国国家局（IRS）是联邦政府中唯一负责 非营利性部门监管的主要机构， 联邦政府中再也没有其他职能部门监管非营利性机构。 社会 监督，包括社会舆论、民间监督、社会评估等措施，采取行业组织管理的方式，例如总部设 在华盛顿的基金会理事会是美国基金会中最大的、 会员最广泛的全国性组织， 每年出版具有 权威性的《基金会》指南》年鉴，专门对大的私人基金会进行调查研究工作，这也成为美国 民间自主型慈善公益模式的重要特点。

    （二） 官民合作型的英国模式 英国官方和大众媒体将主要从事慈善公益活动的机构成为“慈善组织” ，它涉及领域广 阔。其中包括扶贫济困、教育援助、宗教慈善、卫生健康、社会及社会福利、历史文化遗产 保护、环境保护科学普及等社会事业的方方面面。它们中有全国性、地区性和社区性慈善组 织，也要国际性慈善组织。英国慈善组织的一个特点就是拥有广泛和大量的志愿者资源，慈 善组织中有报酬的成员只占三分之一， 绝大多数志愿者不索取酬劳。 英国慈善事业发展得如 火如荼，却未出现失控乱象，既于慈善组织强调独立性有关，也和它们与政府紧密联系，形 成官民合作型慈善公益事业的模式有着内在的联系。 政府高度重视与民间公益组织的合作并视之为重要的合作伙伴，各级政府与民间公益组 织之间签署的具有指导意义的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》 ，积极推动英国政府 各部门及各级政府与民间组织之间的合作，该协议强调如下原则：第一，政府对民间公益组 织资金支持的原则;第二，政府在支持民间公益组织的同时确保其独立性原则;；第三。政府 与民间公益组织在制定公共政策、提供公共服务上的协商原则；第四，民间公益组织在使用 资源上的公开性、透明性原则；第五，政府保障各种不同类型的民间公益组织有公平机会获 得政府资助的原则。 无论从法律法规政策方面还是在财力支持方面， 都为英国政府与民间公 益组织确立合作型的慈善公益发展模式奠定了坚实的基础。

    （三） 企业公益型的日本模式 日本企业在慈善公益事业中扮演了重要的角色，企业通过多种方式进行慈善，例如企业 现金资助、员工工资捐赠、非现金资助、企业为非营利性组织提供办公场所、雇员志愿者行 动、企业基金会和公益营销等，日本企业捐赠额占总额的 87.6％，日本企业捐赠的主要动机 是 86.1％的企业是为了履行社会责任，75.1％的企业是为了服务社区，36.9％的企业是为了 ⑦ 95％的日本企业都有过社会贡 体现企业管理理念。 日本经济团体联合会 2000 年数据表明， 献。2006 年，日本企业平均捐赠 2950 万日元，占税前利润的 1.83％，企业的社会贡献成为 慈善公益事业发展的主体动力，形成了日本慈善事业以企业公益型为主的自身特色。 日本还享有很宽松的捐赠免税制度。企业捐赠捐赠不问用途，几乎都可以免税。免税额 度的计算以总资产和销售利润加和为基准， 使企业在亏损时仍能继续捐赠， 而且还圈定了上 万个全额免税的受赠主体。

    四．促进慈善事业发展的策略

    慈善事业是缓和社会矛盾的润滑剂，是和谐社会发展的催化剂，在认识到我国慈善事业 发展的不足，了解到国外的一些经验成果后，对我国的慈善事业提出几点意见。

    （一） 慈善文化的培养是慈善事业发展的核心 政府应推动慈善文化建设，在慈善文化建设方面政府应起到掌舵的作用。要引导规范一 些慈善行为，让大众知道什么利他又利己，将人道主义、人文关怀、中华民族的仁爱美德与 社会主义新道德有机的结合起来； 注重现代慈善理论的研究， 使公民的慈善行为有正确的理 论指导，探索中国本土化化德慈善救助模式，提升慈善救助效益等。 增强企业社会责任，提高企业参与慈善活动，回报社会的自觉性。慈善文化作为企业文 化的重要组成部分，承载着检验企业是否具有爱心、善心及博大情怀的职能，企业家应该拥 有高尚的社会人格和道德情操，形成开明、开放的社会财富文化心态，在欧美，为富者大都 信奉大慈善家卡耐基的名言： “在巨大的财富中死去是一种耻辱。 ”

    （二） 加强和完善慈善组织的建设 健全有力的慈善组织是慈善事业发展的载体和保证。建立慈善募捐的长效机制，加大善 款使用的透明度，应改变以前那种临时性、突击性的募集方式，改变坐等善款上门的被动局 面，把募集善款作为一种长效机制，开展各种深入基层社区的活动宣传慈善，募集善款。强 化财务管理和相关信息的对外公开，引入社会监督也是不可缺少的。 加强慈善机构的人员培养，使其向专业化发展。慈善组织人员应有社会上真正有爱心的 人士自愿加入，而不是政府指派或者机构指派，并开展相关的培训。 慈善组织要树立慈善事业营销理念，以从社会获取最大的捐赠，要将募集而来的资金合 理优化配置，力图将慈善项目作成自己机构的名牌。

    （三） 加强慈善事业法律制度建设 “中国慈善机构欠发达，慈善事业发展滞后，根本原因不在于经济发展落后和慈善资源 不足，而在于法制的欠完善影响了慈善机构的发育与成长。因此，加快慈善机构与慈善事业 ⑧ 的立法，在中国不仅具有必要性与重要性，而且具有紧迫性。 ” 提高立法的层次，制定系统规范的慈善事业基本法，其中要规范政府的职责范围，改进 和完善政府在组织和管理慈善事业方面的方式， 积极推动社会福利社会化进程， 可以采取 “民 办公助“、 ”公办民营”等形式，要出台一些实施细则的法规，增强慈善事业的可操作性。 ⑨ 进一步提高慈善捐助税前免税率， 在政策上给予慈善行为以税收杠杆的倾斜 ， 消除 “公 办”慈善机构在免税方面的特权，在全国推行“惠普制” ，其次改善慈善捐赠申请退税难的 现象，鼓励大家积极参与这项事业。

    （四） 加强慈善事业监督体系的构建 首先明确政府监督管理责任，明确政府与慈善事业的关系，政府应该切实解决慈善组织 登记管理障碍，降低慈善组织登记管理的门槛，取消业务主管部门，确保慈善机构真正成为 独立的社团法人。 逃建立统一的对非营利性部门的监管机构， 目前已经设立的全国民间组织 评估委员会，在此基础上尽快制定出与国际接轨的、科学的、具有权威性的公益组织的评估 体系，设定慈善项目评估标准。 提高公民的意识，加强社会监督是保证慈善事业透明、公开的外部力量，增强公民的意 识教育，提高公民参与意识和公共责任感，使其拥有主人翁的精神。还应加快推进民间组织 的评估工作，及时对各种慈善组织在募集善款、管理善款和使用善款的效果进行质量监督。 还应该在慈善行业内部建立起完善的行业道德体系，职业操守，自律机制，以此实现善 款的最大社会效益。在慈善组织内部引入职业化管理运营模式，将筹钱和用钱明确分工，把 慈善筹款机构和项目实施机构进行职能划分，做到各司其职。

    五．慈善的展望

    慈善事业的发展必须建立完善的慈善法律体系以规范慈善事业的管理和运行；政府应当 给慈善事业留有足够的空间使其发展，并确定相应的管理部门，并依法行使监督权；加强各 慈善组织在社会救助方面的协调和完善内部管理机制、自律制度，使其更加专业化；大力普 及慈善意识和进行慈善文化宣传， 提高我国民众从事慈善事业的积极性。 非政府化、 法制化、 系统化、专业化、普及化是我国慈善事业发展的必然走向。