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慈善法贯彻落实进行时:不忘初心

2017-10-24 15:15:00

    慈善法施行已经一年有余。“法律是鲜活的生命,而非僵化的规则”。慈善法对慈善领域各种利益关系的价值判断,始于立法之前的实践积累,但并未终于法律成文之日,在法律已经开始实施、有关规定通过执行被深入解读、相关配套政策正在不断出台的后立法阶段,对慈善之外延内涵的界定仍然处于不断完善的过程中。可以说,我国的慈善立法就是从社会主义核心价值观出发,在诸多差异化的慈善观中进行选择的过程。到了贯彻实施的阶段,仍然要坚持在正确导向下对慈善观的选择、塑造,方能使得规范慈善领域活动、营造健康慈善环境、促进社会进步和广大人民群众共享发展成果的立法目的得以实现。

    因此,慈善法的贯彻落实中,站稳立法初衷,始终以有利于社会主义初级阶段经济社会发展需要为目标,来把握慈善事业中培育什么、规范什么的目标方向是非常重要的。民政部门作为慈善事业的管理部门,要谨防陷入对个别条文字面意思的片面解释,使法律的遵循变得混乱。社会各届对慈善法的解读,也要防止只看到某些慈善参与者的局部利益,用放大镜在具体条文中寻找可乘之机,人为地撕裂慈善法,甚至让某些不利于广大人民群众利益的行为披上合法的外衣。慈善法在立法时确立的目标是:发展慈善事业,为全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标作出贡献 让社会成员累积道德力量,将社会主义核心价值观内化于心、外化于行,为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供持久精神动力。在落实中要不忘初心,始终为了这个目标而努力。

    围绕慈善法的实施有三个重要问题:一是法律意义上的慈善。二是慈善事业中促进与规范的关系。三是募捐秩序的规范。这三个问题是立法中的难题,到了法律施行中又不断受到丰富实践的考验。

    一、慈善法的执行要坚持法律意义上的慈善。我国的慈善法在开篇就明确了,立法所保护的是“慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益”。之所以保护这些主体,是为了“发展慈善事业,弘扬慈善文化,规范慈善行为”,落脚点是社会的进步,人民能共享发展成果。因此,慈善活动及其参与者不是无条件的受到保护,必须是有利于社会、有利于全体人民的,法律才给予保护 并不是打上“慈善”旗号就天然成为正当的,就理应给予空间、给予鼓励。市场机制中强调保护私人权利,从而充分发挥竞争机制的作用 而慈善领域下解决的是市场失灵的问题,就必须从动机上排除私人利益。也就是说,慈善虽然利用了私人财产,但慈善姓“公”不姓“私”,慈善必须是纯粹的,不能是混杂的 如果要掺杂私利,那就不该叫“慈善”。我国的慈善法清晰地体现了这种立法意图,在实践就必须遵循,切不可将非慈善、似是而非的慈善混淆到真正的慈善行为中来。也有些个人的互助善举,没有通过慈善组织进行的,无法确认为慈善还是掺杂私益的,就不能称之为法律意义上的“慈善” 谈不上禁止,但也无法鼓励。

    现代慈善是社会发展到较成熟阶段的产物,尤其在我国,在立法前尚未形成约定俗成的统一认识,乃至在立法后大家还在争论不休。在慈善法的宣传贯彻中,必须要注意的就是,随着法律的出台,“慈善”一词已经从过去的俗称、惯例上升到法律概念。由于立法前大家的观念不太一致,所以在立法后“慈善”的法律概念就会与很多人的自我认识不太一致。慈善法所定义的“慈善”是一个现代的、广义的、可持续发展的慈善概念,绝不是陈旧的、片面的、局限的小慈善。今后,在所有需要运用法律的环境下,就必须遵守慈善法对“慈善”所给出的定义,不能拿每个人自己认为的“慈善”来替换法律意义上的“慈善”,不是每个人都有权力去随便解释“慈善”的含义。

    二、慈善事业中的促进与规范。现代慈善的发展最鲜明地体现了促进与规范的辩证统一。在各方慈善参与者中,慈善组织是联系各方的枢纽和抓手。所以纵观世界各国对慈善领域的鼓励促进措施,都是通过慈善组织来实施的。最典型的就是对慈善捐赠的优惠。为了鼓励个人和企业进行慈善捐赠,各国对慈善捐赠行为都要给予税收以及其他方面的优惠。但是,怎样辨别个人和企业的捐赠行为不是出于私益的赠与,仅仅凭赠与方和受赠方的自我陈述?那么捐赠势必成为避税的重大漏洞。为此,只有通过慈善组织进行的赠与才能被认定为是慈善捐赠,才能享受优惠,这就是对慈善组织给予“捐赠税前扣除资格”的由来。这是因为慈善组织是以慈善为唯一宗旨目的的组织,进入慈善组织的财产都在慈善组织的法人治理下区别于其他组织和个人的财产,被独立地封闭于慈善目的之下,不能挪作他用。一般的组织和个人只有在捐赠时才具备捐赠人身份,在其余时刻只作为普通的市场主体存在,不可能将捐赠人的所有财产、所有行为都纳入慈善财产、慈善行为,将捐赠人的财产和行为从其他一般财产、一般行为中区分出来也是困难的。如果没有慈善组织作为中间人,捐赠人直接将财产转移给一般的市场主体去实施慈善行为,也面临着同样的问题,就是无法进行慈善和非慈善的准确区分。因此,对捐赠人的优惠,必须以是否通过慈善组织进行作为确认的基准,通过慈善组织进行的捐赠,捐赠财产及其用途都是清晰可辨的,就能够给予优惠。没有通过慈善组织进行的赠与,法律不予禁止,但是对不起,不能确认为慈善捐赠,当然就不能享受优惠了。在此基础上,再对慈善组织的行为建立标准,只有符合标准的慈善组织才能获得“捐赠税前扣除资格”,这样就可以把慈善捐赠引导到值得支持的慈善组织那里,更加促进了慈善的健康发展。

    慈善组织本身就是慈善活动的主要载体,同时也承载了引导、规范其他主体有序参与慈善的责任。所有慈善参与者中,只有慈善组织是全部归属于慈善领域。其他参与者都只在特定场景下成为慈善的一员,其活动是慈善领域管理者难以约束的。综上原因,需要将慈善活动引导到通过慈善组织实施,然后对慈善组织进行规范,才能有效规范整个慈善领域。所以,整个慈善法用了最大篇幅去规范慈善组织,既有专门的慈善组织一章,其他章节中慈善捐赠、慈善募捐、慈善财产也都完全规范的是慈善组织,慈善服务、慈善信托也没有离不开慈善组织,法律责任也是主要针对慈善组织可能发生的违法行为规定了有关的处罚措施。这就是对现代慈善最大特点——组织化的体现。

    总而言之,慈善法和其他公益慈善领域有关的立法,都服务于共同的目的,就是为公益慈善活动建立秩序,既要鼓励又要规范,鼓励不等于放纵,鼓励要以规范为基础。可以分为三个层次:一是对不好分辨的,不认可为慈善。二是不是慈善的,本法并不禁止,但不能使用慈善的名义。三是引导慈善活动通过慈善组织有序进行。从这个角度讲,争论公益和慈善的差别对于规范这个领域并没有实际意义,甚至是有害的。凡是属于民间的、无偿的、维护公共利益、解决社会问题的事务就应当纳入慈善法的规制。去研究慈善与公益在字源上是否存在细微差别,继而研究是否存在不是“慈善组织”的“公益组织”,很容易演变为给一些组织逃避法律监管寻找出路。不宜作为研究和实践慈善法的努力方向。

    三、慈善募捐的管理。慈善法对募捐做出了法律界定。募与捐密不可分,多年来公益事业捐赠法只管捐、不管募,大面积留白,因而没有充分发挥对公益慈善的法律规范作用。募捐作为最重要的慈善行为,是需要在法律上给个说法的。尤其是近年来,互联网的飞速发展极大地改变了慈善和慈善募捐的生态环境,募捐的门槛大大降低、募捐的受众大大增加,这就成了立法和实际管理中不能回避又较难摆平的问题。

    慈善法对募捐最终确立了以下几条明确的原则:慈善募捐是慈善组织的权利。慈善募捐分为面向社会公众和面向特定对象的两种募捐方式 面向社会公众募捐的叫做公开募捐,采用的是公开方式进行募捐,包括在公共场所设置募捐箱,面向公众的义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会,通过媒体、网络募捐,等等 而面向特定对象的募捐就不能采用这些公开方式,只能向慈善组织的发起人、理事会成员和会员等特定对象进行募捐。公开募捐资格要符合必要的条件,申请后经过批准才能获得。开展公开募捐,应当制定募捐方案,募捐方案应当在开展募捐活动前报慈善组织登记的民政部门备案。网络募捐要在民政部指定的信息平台上发布募捐信息。没有公开募捐资格的组织和个人不能开展公开募捐。有公开募捐资格的慈善组织开展公开募捐时,没有事先备案、没有依法履行信息公开义务的,要承担相应的法律责任。

    慈善法以专章规范募捐,目的就是建立一个良好的募捐秩序。既然募捐的活动原则已经由法律确定,募捐的管理就要从大处着眼,贯彻落实法律的所有措施要服从于维护募捐秩序的建立和维护。因此,仅仅抓着募捐中某些环节去抠慈善法的条文也是没有意义、甚至是有害的。比如说,慈善法规定了网络募捐必须通过民政部指定的网络平台发布募捐信息。在这个前提下,如果还去反复论证什么样的网上筹款行为可以不称为网络募捐,或者是围绕募捐发布的哪些信息可以不称为“募捐信息”,再或者是什么平台可以行网络募捐之实而不称为“募捐信息平台”,那论证的结果有可能成了为违法行为洗白。民政部门作为慈善管理者,尤其不宜走这种研究之路。

    总之,运用慈善法,要以维护健康环境和发展秩序为立场,要以最广大人民群众的利益作为出发点,一定能够为中国慈善事业的发展铺就美好的未来。(作者:马昕 民政部社会组织管理局基金会管理处处长)

   (文章出自“中国社会组织动态”微信公众号)


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