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徐永光：慈善法时代下的公益未来

2016-03-22 11:00

3月19日晚9点，南都公益基金会理事长徐永光进行了一次线上授课，话题分为解读慈善法和社会企业发展两大部分。

本次授课在“HIGH翻联合国一起学公益”微信群进行，来自北京、辽宁、内蒙古、宁夏、江苏、浙江、湖北、陕西等十余个省（自治区、直辖市）的46个公益微信群参与同步直播，近万名公益小伙伴聆听了徐永光的发言。

新鲜出炉的慈善法会给中国慈善的未来带来怎样的改变？中国的社会企业应如何发展？南都为你呈上本次授课内容的精编版。

本文根据“二黑的爸”微信公众号《慈善法时代下的公益未来 | 徐永光老师课程全纪录》整理。

一

慈善法会给我们带来什么？

慈善法的最大受益者是草根NGO

徐永光：对于慈善法，我的总体评价是比较正面的，我认为慈善法让中国慈善有了法定的定位。慈善回归到它应有的位置——慈善属于民间行为，参与慈善是公民权利。

慈善法开宗明义，第一章第一条规定，慈善法是为了保护慈善组织捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权利。因此，慈善法颁布对中国现代慈善及民间公益发展是一座里程碑。尽管某些条款还不尽如人意，甚至落后于现实生活，有的规定离党中央提出的改革目标也还有差距，但是，相信这部法律会在实践中不断地被完善。

所以，我们应充分肯定这部法律的主要方面，珍惜它给中国慈善带来的机会。慈善法通过当天，媒体采访我时问：“假如有投票权，你会选择赞成、反对还是弃权？”我的回答是，希望它能够通过，我会投赞成票。

慈善法有许多亮点和突破。在两会之前，我们的公众号“南都公益观察”发表了慈善法的“八大进步”和“十大期待”，相信大家都已关注到。我认为，对于慈善组织来讲，慈善法最大的受益者是草根NGO。

首先，个人申请成立慈善组织已不存在障碍，登记注册慈善组织不需要再找业务主管部门。还有，公募权也开放了，登记为类似于民非这样服务型的慈善组织，经过两年的合规运行就可以申请公募权。

慈善法将原审议稿中慈善组织也要经过两年才能获得公募资格的条文删去了。草根组织登记为慈善组织之后，它的优势比基金会还要大。公募基金会有一个行政管理经费百分之十的限制，而草根NGO是从事慈善服务的，其支出可能就是人工费用和办公经费，整个开支都可以来用作机构运行。

以往，一些草根组织为获得合法身份，申请登记为基金会，我们称之为“NGO型基金会”。现在因为管理费用限制，它们或许会重新选择成为非基金会的慈善组织。因此，慈善法对草根组织的发展极为有利。

慈善法禁止行政派捐。“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动。”向单位或者个人摊派或者变相摊派的，由民政部门予以警告、责令停止募捐活动，还有可能被处以二万元以上二十万元以下的罚款。也就是说，以权谋捐将会受到法律制约。

以往，发生重大自然灾害时，政府直接募捐。慈善法规定，有关人民政府应当建立协调机制，提供供求信息，有序引导开展募捐和救助活动。可见，政府的角色与权责因慈善法产生极大变化，从直接募捐到有序引导，对构建良好的慈善环境，意义不可低估。

另外慈善法第七十九条明确规定，慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠。民非很难享受税收优惠、基金会投资收入要缴纳百分之二十五的企业所得税等现状将会得到改变。

慈善信托是真正“破冰”了、激活了

慈善法还有一个重大利好：慈善信托终于落地了。这是一个非常重要的突破。信托法于2001年颁布，第六章就是公益信托，但是公益信托经过了15年一直没有落地。原因在于设立公益信托要经过有关管理机构批准。到底谁来批？大家心里没有把握。

慈善法规定设立慈善信托，就是由委托人、受托人签署协议，建立委托、受托和受益的关系，只要签署了书面协议，向政府有关部门备案就可以了，由审批制变为备案制。

慈善信托是真正“破冰”了、激活了。那么慈善信托是什么概念呢？也就是说，你只要和受托人建立委托关系，确定委托人、受托人和受益人三者的权益，慈善信托就成立了。慈善信托可以委托慈善组织，也可以委托信托机构，无论百亿资产还是小额资产，都可以通过慈善信托的方式锁定成为慈善资产。

慈善资产是可以转移的，譬如以捐赠的方式，在慈善机构建立慈善信托基金；也可以不进行财产的转移，按照合同约定来建立。

同时，慈善信托还可享受税收优惠，具体如何优惠尚待国务院进行规范。

慈善信托的落定，一定会激发巨量民间资产进入慈善领域，它的规模可能是现在每年捐款的十倍甚至百倍，就成为一个慈善资产的巨大蓄水池。大家都知道的比尔·盖茨基金会实际上是双运作模式，这家基金会其实没有钱，它另外建立了一个比尔·盖茨基金会的信托，把全部资产放在信托里面，用信托去运作资产，有了增值之后转移到基金会，基金会来使用这些捐款。

当然，慈善信托不一定直接和基金会合作，也可以和信托公司合作。

规定管理费用的问题实质是不相信市场的力量

大家较关心的是公募基金会10%管理费的问题。那么，10%的管理费是不是一定就过不去呢？其实也不一定。

大家可能感觉到两会的代表和委员对开始的15%非常不理解，有些义愤填膺，甚至质问：投资基金的管理费才1.5%，凭什么基金会管理费比投资基金高十倍？

网民也有误解，有人说企业赚10%的利润就不错了，凭什么基金会赚15%？这是网民包括一些企业家对15%非常严重的误读。同时也说明，我们这个行业实在太封闭了，如果说外界不理解慈善、不了解慈善，最主要的责任在谁？我看还是我们自己，我们太封闭了。

对于最终规定的10%，我觉得并不是给公募基金会制造非常大的困难，因为法律最终版还留了一个“活口”，可以根据实际情况和政府协商，也可以突破，是有空间的。

我对此条款的质疑在于，实际上是不相信市场的力量。

党中央提出改革的目标是让市场在资源配置中起决定作用，慈善组织无论是募集善款还是通过服务收费，慈善资源的配置也应该由市场起决定作用。现在，用法律来个“一刀切”，对不同规模、不同领域、不同运作方式的基金会的管理费用来个“一刀切”。我认为这是计划经济思维，是政府管控的思维，不相信市场的力量，对慈善的动力和活力会起到抑制的作用，非常不利于提高慈善组织的透明度。

一个慈善组织的管理费开支是不是合理，可以通过充分的信息披露，让公众来判断：认为它效率高，我就支持，认为它效率低，那我就用脚投票——走人。公众有这个理性和判断力。慈善组织为了生存和发展，也会进行理性的选择，尽量降低成本。

如果是这样，政府不需要那么累，不需要年年审核。但是，按照现有规定，这样一种审核很容易造成误伤。因此，我认为这是不专业的，甚至是去市场化的。管理费用的“一刀切”，让公众、慈善组织和政府都会受累。这样规定的最主要原因是立法思想不够开放，还是一种行政管控的思维。

互联网募捐规定可能会让公益倒退

我认为最大的问题是互联网募捐。慈善法规定，慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息。

从字面上讲，我觉得有问题。它的意思是，只要你通过互联网公开募捐，就应该通过民政部指定的信息网站，这似乎是必须的，然后才可以同时在自己的网站发布信息。从字面上解读，似乎慈善组织公开募捐还不能单独在自己的网站上进行公开募捐，要这么理解肯定是没有办法执行的。

现在是互联网时代、信息化时代，互联网是任何个人、商业组织、慈善组织和一切机构都离不开的生活和活动的工具。现在有大量的互联网门户网站和服务机构可以为慈善机构提供传播服务。

慈善组织募捐要用互联网工具。互联网工具是第三方服务，是低成本、高效率的。慈善机构和互联网公司合作是一种市场行为。现在像腾讯、新浪、阿里巴巴等互联网公司与很多公募基金会和草根组织建立了合作关系；一些互联网服务公司，像路人甲、捐捐互助、爱捐网等，为慈善组织发展和慈善募捐效率提高提供了有效服务。我认为它们是第三方服务，不是什么信息平台。所以在这一点上，一定要有一个正确的认定。

现在美国有160多万家慈善组织，中国未来肯定也有100万家甚至数百万家慈善组织。那么互联网募捐如果都需要通过国务院民政部指定的信息平台，那怎么指定呢？到底指定多少家呢？

要为几百万家慈善组织提供服务，三家五家互联网公司肯定不行。如果指定少数几家，哪怕指定一百家也可能出现垄断；如果指定，你可能要指定一万家，怎么指定啊？

所以，这本来是慈善机构和互联网公司的市场行为，现在一下子把它变成必须经过政府批准。我是这么解读的。

这会造成很大的麻烦。对慈善组织借助互联网获得后发优势非常不利。一方面政府权力过大，没法操作，同时也会让中国慈善退回到公益2.0甚至1.0时代，要废掉中国慈善组织的信息化功能，让中国慈善失去借助互联网崛起发展的后发优势，这是我最忧虑的一点。

执行慈善法这条规定需非常慎重。我的看法是，没有平台只有第三方服务。

我很担心，不要因为《慈善法》的颁布和执行把互联网激发出来的公众参与慈善的热情和慈善组织活力的星星之火给浇灭了。

个人求助行为不受慈善法规制

个人求助行为不在慈善法规范范围。

个人、公民因为自己有困难，通过互联网求助是合法的。慈善法规范的是个人或者公众对于不特定人群的慈善行为，对象是不特定的，他是一个公益的性质，是“一对多”或者是“多对多”的关系。

个人求助是“一对一”或者是“多对一”的关系，它不是公益慈善。个人和个人之间的互助从人类出现以来就存在，支持和保护这样的公众自发的慈善行为是非常、非常重要的，因为这样一种自发的、互助的“私益慈善”，虽然不是公益慈善行为，但它关乎大众福祉，也关乎社会和谐，也能减轻政府的压力。

目前，一些公共服务不到位，比如大病救助机制尚未建立起来，很多家庭因病导致家破人亡，通过个人求助，很多问题能得到解决。但过去，个人求助行为是在邻里、熟人社会中发生，现在有了互联网的放大，结果有两面性：一方面非常有效，另外一方面也带来一些问题。

问题之一是真伪难辨，还有就是一募捐，钱就冒了。发生这些问题怎么办？我认为首先要相信公众的判断力，也许一开始大家不太熟悉，较为随意，但是慢慢地，大家会学会去甄别真伪，也不会爱心泛滥。

再者，出了一点问题也无需紧张害怕。哪怕出现假冒欺诈现象，还有刑法可以制裁这样的行为。出现纠纷也有民法、合同法来解决。当然，慈善界对此问题要重视，也有办法能支持社会上的这种求助行为。我认为要建立一些有公信力的志愿服务组织。这种组织可以是一个，也可以是多个，当出现个人求助行为，志愿者可以去进行甄别，帮助发布捐款进展信息。

那么，这里也存在一个问题——求助是个人权利，为何要第三方参与进来？我认为这种行为虽然是个人求助，实际上是向社会募捐，也具有一定的公共性。志愿者或志愿者组织的介入，对真伪进行甄别，可以减少差错。这是用公益来支持私益，是可以去做的。

二

中国社会企业大有可为

慈善就是免费的？——以解决农村学前教育缺乏问题为例

公益慈善界普遍存在一个误区：一说到慈善，那就是免费。

我接触很多做农村儿童教育的机构，也包括在城市做流动儿童教育的机构，比如说有一个机构，它要做农村留守儿童的学前教育，计划是免费的。我问，为什么要免费，是不是没有市场呢？不是。学前教育很重要，是值得家庭为这件事有一点投入的。那么，家长也许每月要为孩子支付100元，这些打工者家庭拿不出这样的投入吗？也不是。那么，为什么要免费？实际上，这就是公益组织行事的习惯——认为公益慈善要免费。还有就是图省事儿。也许说得难听一点就是，钱太多了，没地方花了。像这样一种服务模式，免费是一点好处都没有的。

首先，虽然免费，但你要消耗资源，要一直用慈善捐款来支持，这不可持续；第二，这是免费的，不需要你去做工作，不需要你去给家长做教育，不用说明学前教育多么重要，所以你很省事；第三，家长一看这是免费的服务，就会觉得无所谓，甚至还会觉得白给的东西不是什么好东西。对于提供免费教育产品的你来说，对教育的质量也不会特别重视。北方人有句话叫做“白给的枣儿你还嫌核大”。

所以，这种模式的质量不能得到保证。结果一定是越做越差，最终会黄掉。

其实，这种服务完全可以用收费模式。为什么呢?因为有市场需求。家长对学前教育不重视，因为他们不懂。一份美国大学对中国研究形成的报告指出，现在有两千万儿童没有学前教育安排，特别是1~3岁的儿童。这些儿童留守在家，由爷爷奶奶抚养，到3岁的时候，他们的智力已经影响未来的发展题。

中国人讲“三岁看大，七岁看老”，学前教育是非常重要的。这个道理应该给家长说清楚，市场营销的过程就是教育家长的过程。应该让他们意识到，孩子的学前教育关系到孩子的未来，乃至关系到一个家族的未来。所以，他们会愿意为孩子的教育掏钱的。

如果在一个村子中，由村里拿出房子，家长把孩子送到学校，然后在村中挑选知识青年，对其进行严格培训，让他们在本村做幼儿教师。培训费用可以由公益组织支持。假如有20个孩子，每个家长每月为1个孩子支出100元，教师每月就有2000元的收入，项目就可以持续下去。另外，家长付钱后会很重视孩子的教育，会监督教学，质量不好就不会买单。同时，这种可持续模式还会得到政府补贴，也会得到公益支持，就可以健康持续地发展。

2000万留守儿童得不到学前教育，有多少公益组织在提供服务呢？有个德国人马克在云南在做，采用收费模式，他用德国幼儿教育的教材来培训老师，同时用一些公益捐款来配一些教具。然后招聘老师，家长付费。马克给我说了多次：“徐先生啊，你想办法帮我推广服务啊，有两千万儿童需要学前教育呢。”

我发现，现在我们在做这项服务的机构，大概有3种运作模式。第一种是免费的，做不长久；第二种是收费的，但还是非盈利模式，机构是非盈利机构。我最希望见到的是第三种模式：社会企业模式，这是一种优胜劣汰的商业模式。

道德自慰、不讲效率会毁灭慈善组织

社会服务、慈善服务市场广阔

社会企业是企业。对于企业来讲，面前只有两条路：一条生路，一条死路。没有第三条路。但是NGO还有第三条路，除了活路和死路，还有一条不死不活的路。我感觉现在的NGO，最多的状态是第三条路，不死不活。为什么？因为NGO没有建立淘汰机制。现在NGO在中国的发展存在非常大的制约，就是社会上的道德绑架。更可怕的是，慈善行业自己的道德优越感，甚至叫道德自慰——觉得我是做好事，效率不高也可以原谅。

有一次，我们的团队到灾区一些孩子家里。一个孩子说：“啊！叔叔，告诉你啊，我得到了十个书包，收到了十个书包。”这个孩子需要十个书包吗？十个书包到底是谁的需求？是孩子的需求吗？这实际上是公益组织的需求。慈善组织的道德优越感、道德自慰、不讲效率，这个问题是非常危险的，可以说这是慈善组织的一条自我毁灭的道路。

实际上现在NGO做的很多社会服务都可以通过企业化运作提高效率，减少资源的消耗。在市场领域，商业企业的竞争白热化，你死我活。但是社会服务、慈善服务的市场，还处在非常低级的阶段。有大量的需求，但是缺少供给，而且好多需求是可以付费的。我通过了解和实地考察知道，孟加拉、印度包括非洲的一些国家，社会企业非常发达。很多社会企业定位就是赚穷人的钱，因为他们给穷人提供低价服务，市场非常大，可以盈利，能够持续地发展。

有一位叫张巍的，在德国读了残疾人服务的博士，回国后做心智障碍领域的教师培训，建立了一个社会企业“新支持”。最近，他告诉我，这个社会企业的前景非常好，中国心智障碍服务市场的规模至少在600亿以上。

还有，公益组织的专业市场化服务，起码也是几百亿的市场规模。现在我们有了大量的公益组织，但他们在会计、法务、传播、IT包括战略规划等很多方面需要专业机构的支持，市场非常大。

最近，很多机构都在筹划。比如恩派，正在筹划划分不同的专业，建立几家社会企业。

社会痛点就是社会投资的靶心

社会企业领域非常宽。最近中央提出供给侧结构改革，要去库存、去产能、补短板。我们在社会服务领域，在教育、医疗、养老、社区、环境保护、农业、有机食品等方面，有极大的市场需求，但是供给非常短缺。

前几天，一位基金公司的年轻CEO给我介绍了两个战略投资。什么叫战略投资？这种投资理念并非传统的A轮、B轮、C轮融资，然后投完了以后把退出来把钱挣了。战略投资是和这些项目一起成长，深度介入管理，培育市场。这两个战略投资项目让我听了就很兴奋。

一个项目是全产业链的肉食生产线，从养殖场开始，从饲料、屠宰、冷链、运输到社区的冷柜、社区店的建立，一条龙地保证食品安全的工艺链上不会有漏洞，做全产业链能够保证品牌效应；第二个项目是引进一种美国的养老模式，专门针对失能失智老人进行全护理，服务非常细致，包括护理员用什么样的动作都有介绍，讲得很感人。

我认为这两个企业是真正的社会企业。为什么？这不仅是在解决一般性的社会问题，而且是瞄准了社会的痛点。我认为，社会痛点就是社会投资的靶心。

食品安全，食品安全是全社会的痛点，民以食为天，解决了这个问题，离上帝就不远了。还有养老，中国有两千多万失能失智老人，对这些老人的护理是社会的刚需和痛点。春节之前，我的98岁的母亲突然腿脚不能走路了，不停地摔倒，我在温州的哥哥姐姐都70多岁了，都崩溃了。结果找到了温州唯一的一家照料失能失智老人的机构，老人进去后被照料得非常好。哎呀！全家都解放了！。

杭州有一家绿康公司，开设老人医养院，专门针对失能失智老人提供服务，在浙江省有十几家医院，接收了两千多老人，平均年龄83岁。去年我去看了这家医院，非常感慨，我说这才叫真正的社会企业。

对这个问题我是这样分析的：对于失能失智老人照料的社会问题，医院往外推，不让你住院，家庭难照料，社会有刚需，政府需担责，同时对这类人群的养护国家有责任，政府有分工，但九龙难治水，政府自己干不好，需要社会来办。谁来办?

对这样一种刚需和社会痛点，政府该做却做不好，而且也不该政府自己来做，政府自己做就把市场搞乱了。NGO缺资金缺能力，机制也不好，想做做不了。企业趋利，对这种运行难度大、投资收益慢的事情不愿意做，他要做就做养老地产，急功近利好赚钱。

谁来做呢？只能由那些愿意做、能够做，把社会使命放在第一位，用商业手段瞄准社会痛点的机构来做，这些机构就是社会企业。

“社会企业能不能分红”是个伪命题

现在存在一个伪命题，就是社会企业能不能分红？5年以前我参加香港社企峰会，我把社会企业分为四类：一类是非营利的慈善组织；一类是作公司登记不分配利润的；一类是混合投资型的；一类是私人投资型的。

我从这些社会企业的投资结构、所有者、企业治理、财务收入、分配模式、激励机制、人力资源政策、产品定价、产品品质、管理效率、税收、登记、市场拓展力、可复制性这14个维度，对这4种类型的社会企业进行分析。我的结论是，只有那些市场混合型的和私人投资型的、可以分配利润的社会企业才有市场开拓力。

去年底我又去香港参加社企高峰论坛，我的讲话在香港掀起了轩然大波。香港成立了社企总商会，定的标准是不能分配利润的。这样就把香港一批社会创业家、企业家办的一些非常优秀的社会企业排除在外。比如，“黑暗中的对话”现在一年营收两千多万，是非常好的社会企业，就因为它定了可以分配35%的利润，被排除在社企总商会之外。我在香港论坛上和一些大佬们辩论，我说，像“黑暗中的对话”这样的优秀社会企业在香港不符合社会企业的标准，那到底是“黑暗中的对话”做错了？还是你们香港的标准搞错了？

过去十年，香港民政局每年拿出好几亿支持社会企业，支持那些不分红的非营利组织，效果并不好。我批香港说，你们是做不好、死不了、长不大，消耗资源。那次辩论得很厉害，当时香港民政局和香港政务司的一些官员都在。很高兴那次会议之后的一个月，我看到谢家驹博士发来消息说香港民政局（的政策）要改了。从2016年开始，对那些可以分配利润的社会企业也同样提供支持。

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